Nieuwe aanbestedingsregels maken nog geen innovatieve opdrachtgever
De Europese Commissie wil publieke inkoop eenvoudiger en innovatiever maken. Dat schept ruimte. Maar organisaties moeten die ruimte ook kunnen gebruiken.
Wie binnen een publieke organisatie met AI aan de slag wil, krijgt vroeg of laat met inkoop te maken.
Misschien is er al een veelbelovende proef uitgevoerd. Een systeem helpt medewerkers sneller informatie te vinden, ondersteunt professionals bij ingewikkelde vragen of maakt dienstverlening toegankelijker. De eerste resultaten zijn goed genoeg om verder te willen.
Dan begint de aanbesteding.
Wat tot dat moment een inhoudelijke ontdekkingstocht was, moet ineens worden beschreven in eisen, criteria en scores. De organisatie moet vooraf vastleggen wat zij wil kopen, terwijl zij tijdens de proef juist heeft geleerd dat de beste oplossing nog niet volledig vaststaat.
Dat is geen klein uitvoeringsprobleem. Het raakt aan de vraag of een organisatie überhaupt in staat is iets nieuws te kopen.
De regels zijn niet het hele probleem
Op 9 september presenteerde de Europese Commissie een voorstel voor een nieuwe Public Procurement Act. De bestaande Europese aanbestedingsrichtlijnen zouden plaatsmaken voor één verordening. Procedures moeten eenvoudiger worden en publieke opdrachtgevers krijgen meer mogelijkheden om kwaliteit, innovatie, duurzaamheid, veiligheid en weerbaarheid mee te wegen.
Het is nog een voorstel, geen geldend recht.
De hervorming is niet onbelangrijk. Overheden en publieke instellingen besteden in Europa jaarlijks ongeveer twee biljoen euro aan goederen en diensten. Dat is circa veertien procent van het Europese bruto binnenlands product. De manier waarop publieke organisaties inkopen, bepaalt daardoor mede welke bedrijven en technologieën de kans krijgen om te groeien.
Toch zit het probleem niet alleen in de regels.
Ook onder het huidige stelsel mogen publieke opdrachtgevers al naar kwaliteit, innovatie en kosten over de volledige levensduur kijken. Zij zijn niet simpelweg verplicht om altijd de goedkoopste aanbieder te kiezen.
In de praktijk blijft prijs echter aantrekkelijk. Een aanschafprijs is zichtbaar, vergelijkbaar en achteraf eenvoudig uit te leggen. De toekomstige waarde van een nieuwe oplossing berust vaker op verwachtingen over gebruik, adoptie, productiviteit en betere dienstverlening.
Daar komt bij dat de concurrentie om publieke opdrachten is afgenomen. Volgens de Europese Rekenkamer steeg het aandeel procedures met slechts één inschrijver tussen 2011 en 2021 van 23,5 naar 41,8 procent. Het gemiddelde aantal inschrijvers daalde in dezelfde periode van 5,7 naar 3,2.
De wet kan innovatie toestaan, terwijl de organisatie nog steeds wordt beloond voor zekerheid.
Een AI-systeem inkopen is geen gewone productaankoop
Stel dat een gemeente AI wil gebruiken om inwoners sneller naar de juiste ondersteuning te leiden.
De gemeente kan een uitgebreide lijst met technische eisen opstellen: het soort systeem, de functies die aanwezig moeten zijn, de vereiste koppelingen en de manier waarop de interface eruitziet. Vervolgens kan zij leveranciers vragen om aan te tonen dat zij een vergelijkbaar systeem al meerdere keren bij andere gemeenten hebben geïmplementeerd.
Dat voelt zorgvuldig. Het verkleint ook onmiddellijk de ruimte voor iets nieuws.
De aanbesteding beloont dan niet noodzakelijk de partij die het probleem het beste kan oplossen. Zij beloont de partij die het meeste lijkt op wat de organisatie al kent.
Een andere mogelijkheid is beginnen bij het gewenste resultaat. De gemeente kan beschrijven welke inwoners nu vastlopen, welke kennis medewerkers nodig hebben, welke kwaliteit van antwoorden vereist is en welke risico’s niet aanvaardbaar zijn. Leveranciers krijgen vervolgens ruimte om verschillende oplossingen voor te stellen en in een gecontroleerde omgeving te bewijzen wat werkt.
Dat klinkt innovatiever, maar vraagt aanzienlijk meer van de opdrachtgever.
De organisatie moet het probleem voldoende begrijpen om verschillende oplossingen te kunnen beoordelen. Zij moet weten welke kennis het systeem mag gebruiken, wie verantwoordelijk is voor de juistheid daarvan en hoe de werking wordt getest. Ook moet zij kunnen bepalen wanneer een experiment succesvol genoeg is om op te schalen.
Een functionele vraagstelling biedt meer vrijheid aan de markt. Zij verplaatst tegelijkertijd een deel van het werk naar de organisatie zelf.
De aanbesteding begint vóór het aanbestedingsdocument
De Europese Commissie probeert dit in het voorstel te onderkennen. De nieuwe verordening maakt de beste verhouding tussen prijs en kwaliteit tot uitgangspunt. Kwaliteitscriteria zouden in beginsel minimaal dertig procent van de beoordeling moeten uitmaken, en bij arbeidsintensieve opdrachten minimaal vijftig procent.
Ook bevat het voorstel een aparte innovatieprocedure. Publieke opdrachtgevers zouden eerst de markt kunnen verkennen, een maatschappelijke uitdaging kunnen formuleren en verschillende oplossingen laten ontwikkelen, testen en valideren. Functionele eisen, experimenten en aanvullende aankopen na een succesvolle proef krijgen daarin nadrukkelijk ruimte. De precieze bepalingen staan in het voorstel van de Commissie.
Dat kan een belangrijke verbetering zijn. Het voorkomt dat een organisatie een oplossing volledig moet voorschrijven voordat zij weet wat mogelijk is.
Maar een nieuwe procedure neemt het inhoudelijke opdrachtgeverschap niet over.
Voordat een publieke organisatie de markt benadert, moet zij al enkele wezenlijke keuzes hebben gemaakt. Welk probleem proberen we precies op te lossen? Welke professionele kennis en welk beleid moeten in de oplossing terugkomen? Welke beslissingen mag het systeem ondersteunen, en welke niet? Hoe beoordelen we kwaliteit in de praktijk? Wie grijpt in wanneer het systeem overtuigend klinkt maar verkeerd handelt?
Dit zijn geen vragen die uitsluitend bij de afdeling Inkoop thuishoren.
Ze raken bestuur, uitvoering, inhoudelijke professionals, informatievoorziening, privacy, juridische zaken en beveiliging. Ze bepalen samen niet alleen welke leverancier wint, maar ook welk soort organisatie na de aanbesteding ontstaat.
Onzekerheid verdwijnt niet door haar niet op te schrijven
Innovatie brengt per definitie onzekerheid mee. De oplossing bestaat nog niet volledig, het gebruik ontwikkelt zich en een deel van de waarde wordt pas zichtbaar nadat mensen ermee zijn gaan werken.
Een publieke organisatie kan daarop reageren door zo veel mogelijk vooraf dicht te timmeren. Dat verkleint bepaalde risico’s, maar kan er ook voor zorgen dat precies die oplossingen overblijven die het meest op het verleden lijken.
De andere reactie is niet dat alle voorzichtigheid overboord moet. Publiek geld is geen experimenteerbudget zonder grenzen. Een mislukte AI-implementatie kan mensen raken, dienstverlening verstoren en vertrouwen beschadigen.
De opgave is om onzekerheid bestuurbaar te maken.
Dat betekent vooraf duidelijk maken wat getest wordt, op basis van welke kennis, met welke gebruikers en binnen welke grenzen. Het betekent niet alleen succescriteria formuleren, maar ook stopcriteria. Het betekent afspraken maken over eigenaarschap, uitlegbaarheid, aanpassing en de mogelijkheid om afscheid te nemen van een leverancier of technische oplossing.
Zo wordt innovatie geen sprong in het onbekende, maar een gecontroleerd leerproces.
Juist daar ligt een verbinding tussen aanbesteding en organisatievermogen. Een organisatie die haar eigen probleem, kennis, verantwoordelijkheden en kwaliteitsnormen niet goed kan beschrijven, zal moeite hebben om een innovatieve oplossing te beoordelen. Zij kan dan vooral vergelijken wat eenvoudig telbaar is: prijs, functies, referenties en omvang van de leverancier.
Van inkoper naar opdrachtgever
De nieuwe Europese regels kunnen het gemakkelijker maken om een andere vraag aan de markt te stellen.
Dat is waardevol. Te hoge omzeteisen, onnodige ervaringsvereisten en volledig dichtgeschreven technische specificaties kunnen jonge of gespecialiseerde leveranciers uitsluiten voordat hun oplossing inhoudelijk is beoordeeld. Meer ruimte voor marktconsultatie, functionele eisen en testen kan dat patroon doorbreken.
Maar de uiteindelijke verandering moet binnen organisaties plaatsvinden.
Een innovatieve opdrachtgever weet niet vooraf altijd wat de beste oplossing is. Die weet wel welk probleem opgelost moet worden, welke publieke waarden beschermd moeten blijven en hoe wordt vastgesteld of een oplossing werkelijk beter werkt.
Dat vraagt expertise en bestuurlijke steun. Het vraagt ook een eerlijker omgang met risico. Wanneer een nieuwe leverancier tegenvalt, moet iemand uitleggen waarom de organisatie dat experiment is aangegaan. Wanneer een bekende leverancier tegenvalt, lijkt dat al snel op een ongelukkige voortzetting van de normale gang van zaken.
Daardoor kan de veiligste beslissing op papier uiteindelijk het grootste strategische risico opleveren: afhankelijkheid van bestaande leveranciers, oplossingen die nauwelijks veranderen en publieke organisaties die wel over innovatie spreken maar haar zelden kunnen inkopen.
De Europese Commissie kan de juridische ruimte vergroten. Zij kan kwaliteit zwaarder laten wegen en procedures ontwerpen waarin experimenteren mogelijk wordt.
Wat zij niet via een verordening kan creëren, is goed opdrachtgeverschap.
Dat vermogen moet een organisatie zelf ontwikkelen. Innovatie inkopen begint daarom niet bij minder regels. Het begint bij een organisatie die onzekerheid zo kan organiseren dat zij verantwoord iets nieuws durft te kopen.
